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§六指导国企改革的行动纲领（第2页）

与市场融合亮点4：“保障经理层经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预”，这里强调公司经营独立性，这有利于政企分开，所有权与经营权分开，提高国有企业经营效率。

与市场融合亮点5：改革提出优先股和特殊股概念，这两种方式增加了国有资本的灵活性。前者可以在充分竞争的商业类国企中增加民间资本数量，以国企经营权换民间资本，从而扩大国企竞争力。后者则可以通过特殊股形式，在不绝对控股条件下，实现对企业的政策引导，这对于传媒类等既有政治要求，又需要灵活经营的企业而言，具有实际操作意义。

与市场融合亮点6：混合所有制“不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，采取个性化实施方案”。这是体现了中央的谨慎态度，也是对市场的尊重。

与市场融合亮点7：《指导意见》提出要“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度”。职业经理人制度的实行，预示着国企国资在人事管理制度上的重大变革。一旦推行职业经理人制度，现有的国资监管、考核、聘用、薪酬、激励等众多受现行体制限制的改革瓶颈，都将迎来市场化的革命性突破。

《指导意见》的新提法和新变化有数十处，以上举例多是与市场化程度有关。总的思想是要进一步推进国有资产和国有企业的市场化改革，尤其是所有权与经营权分开，推进公有制与市场经济的融合，发挥好国有经济的主导作用，使社会主义制度的优越性更加充分地发挥出来。

以前对于国企改革的目标，说法很多，现在决策层对这个问题有了越来越明确的意见。一个目标是企业做强、做优、做大，一个目标是提高国有经济的活力、控制力、影响力以及抗风险能力。这个“三做”“四力”是两个层面的任务，当然是一致的，从落脚点看“三做”是实，是生产力方面的改革，“四力”也包括生产关系的变革。把“三做四力”作为一个目标体系提出来是有积极意义的。

让国企更有活力效率和形成“新三制”

国企为什么要改革？这看似是一个非常简单的问题，但弄清楚对保证国企改革不迷航至关重要。因为，市场化方向与政企分开这个核心问题一直没有得到很好的解决，这是症结所在。

1993年十四届三中全会提出了国企改革的顶层设计：建立现代企业制度。具体而言有如下标准：产权关系明晰，自主经营，自负盈亏，政企分开，合理激励。在推进现代企业制度的过程中，股份制被作为一种重要的实现形式得到推广，大量国企改制上市，但当时仅停留在提出“问题”而已，仅仅是一个口号。

1999年十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，是迄今为止关于国企改革最重要的文件。

该决定提出：1。从战略上调整国有经济布局，坚持有进有退，有所为有所不为。这一改革思路被理解为“国企退出竞争性领域”，即“国退民进”；2。抓大放小，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，放开搞活国有小企业；3。发展混合所有制经济；4。继续推进政企分开，党政机关同经济实体脱钩；5。建立与现代企业制度相适应的收入分配制度；6。对企业及企业领导人不再确定行政级别。当时解决问题的焦点是抓大放小，国企脱困。很多目标提出来了，因为条件不具备，没有办法解决。这场大刀阔斧的国企改革，结果是什么？1998—2000年的国企三年改革攻坚，数千万的国企职工下岗、分流、买断，大批国企破产、改制、重组。这一轮改革延续到21世纪初，大部分央企实现了改制上市。改革后，从2003年开始，国企盈利能力显著改善。

21世纪第一个10年，在国企改制红利、加入世贸组织国际化、上市募集大量资金、国企多元化、房地产大牛市和2009年的四万亿投资刺激六次浪潮带动下，国企从亏损累累变成了盈利大户。生产力的快速发展掩盖了生产关系的缺陷。值得关注的是，在国企丰厚利润影响下，国企改革却出现逆转：政企分开进展很慢，这导致国企固有的内部人控制问题卷土重来，腐败重生；而产品供给与需求不平衡，产能严重过剩，经济下滑。

国企存在的根本性问题是什么?这些痛点是什么？就是《指导意见》上概括的那几条。具体表现在：

第一，企业主体地位难以确立。在这样一个体制下，央企始终难以真正市场化。政府作为大股东，必然行使对应的股东权利，参与微观管理过多，不断侵蚀国企的自主决策权。

第二，体制机制障碍重重。部分国有企业机构臃肿，人浮于事，缺乏活力，效益低下，缺乏改革的动力。

第三，现代企业制度不健全，产权不清晰导致较高的代理成本。“全民”不得不委托给中央政府，中央政府再委托给国资委，国资委委托给某些官员去行使股东权利。这样一个过长的“代理链条”大大提高代理成本。

第四，国有资产监管不到位，在产权交易过程中化公为私，国有资产流失现象严重。国企高管能轻松实现“内部人控制”。有些央企董事会沦为腐败的温床。这样的案例很多，以中石油窝案最为典型。

由此可见，国企改革，不仅仅是为了让国企更有效率，更是为了政企分开，形成新的体制、机制与制度的“新三制”，让市场在资源配置中发挥决定性作用。需要由发展的“新国企”向改革与发展并重的“新国企”过渡，以生产关系的变革推动生产力发展，再造国企。

显然，国内国际形势紧迫，下一步发展面临众多难题和风险，过去支撑快速增长的条件已经发生变化，我国又到了必须主要依靠改革红利释放活力、实现发展的阶段。《指导意见》上讲到，国际竞争与国内转型升级的“双重压力”，中高速与中高端水平的“双中高”。“双重压力”、“双中高要求”体现了国际国内大背景，显然，不改革不行了。这次把改革的时间目标定位在2020年，与全面建成小康社会的时间相一致，可见紧迫性，甚至可以称为“国企改革的五年规划”。

从“设计图”向“施工图”的转变

国有企业改革是2015年经济改革的中心环节。《指导意见》出来了，要把改革任务落实下去，变为经济社会发展活力，必须抓好落实。随着方案的出台，国企改革的目标、步骤、方向、重点都将明朗化，发展实体经济是下半年国内经济发展重头戏，而国企又是实体经济重要载体，可以预计，下半年国企“改革红利”的形成将是保增长的关键一招。《指导意见》出来了，下面重点是拿出“实施意见”，由设计图转为施工图。

这次《指导意见》是个顶层设计，还有配套文件，接着还有若干实施意见。文件制定阶段后面是试点阶段与推广阶段，“三步走”，一步一步来，急不得。但是，也慢不得，因为有个时间表，到2020年完成《指导意见》提出的改革任务，这是个底线，何况，改革进程是可检查、可评估的，改革的效果也是急于期待的。

《指导意见》出台后，各地各单位都在消化吸收。那么，围绕国企改革的核心目标，我们如何找到政策落地的着力点？深化国企改革的重点是“处理好与政府的关系和与市场的关系”。围绕政企分开、政资分开、所有权与经营权的分开，推进市场化这一国企改革核心目标，我认为当前国企改革最直接地会反映制定“实施意见”，由设计图转为施工图。各个企业、各个地区都要抓住这个“总把手”。以前制定或未制定国企改革指导意见的，都以中央《指导意见》为准，下半年的主要任务是制定各自的《实施意见》。

实体经济可望出现转机，即由资本向实体经济转移。从资本市场来看，2014年7月以来，全社会掀起炒股热，资本市场流动性显著增强，出现“脱实入虚”的情况。从这次股市动**中，可以看出两个问题：一是中国资本市场发展仍然不完善，二是资本市场与实体经济相脱离，成为实体经济的“反向晴雨表”。资本市场支持实体经济、支持国企改革，应当发挥重要作用。目前资本市场会更加关注国企改革的变化，牵涉到投资方向。

国企供给结构改革与国企产权改革将会并行不悖。引起国企与社会普遍关注的是“三个一批”，即供给结构与布局的重组。《指导意见》提出“发挥国有资本投资、运营公司的作用，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业”，意味调整供给结构大政方针已定。从2014年来看国企重组步伐还是比较缓慢，2014年中国500强企业有140家并购重组690起，比上年811起明显减少，创2010年以来最低。前几天四部委文件《关于鼓励上市公司兼并重组、现金分红及回购股份的通知》提出简政放权，找到了阻碍企业兼并重组的症结。可以梳理出四种国企兼并重组类型，在外向型国企重组上，包括“一带一路走出去”和“高端装备走出去”两项战略下的央企兼并重组；国内方面，包括“淘汰过剩产能”和“提高行业集中度”两类重组。通过比较2008—2014年各行业主营业务收入同比增速，建材水泥、钢铁有色、煤炭、航运、船舶制造、军工或因产能过剩的问题，或因经济发展阶段、产业生命周期、国家战略等原因，很有可能被纳入整合名单，以期强强联合、化解产能、参与全球竞争。当然，目前是酝酿阶段，重组的**虽然暂时不会出现，但在今后几年势在必行。而僵尸企业的处理将很快提到议事日程上来。

《指导意见》出台后，地方国企的改革会明显加快。地方国企从2013年开始，效益下降得非常明显。在每年两万多亿的国有企业利润里面，地方国企的比例本来就少，这两年又下降得很厉害。大量的国有企业是地方国企，从数量上来看，地方国企是国企的多数，加起来占70%；从营业收入来看，央企大概占60%，地方国企占40%。三中全会开完以后，各个地方都出台了一些办法，但是等待观望的现象还比较多，创新很不够。现在《指导意见》出来了，都明确了，将会结合十三五规划提出实施意见。

值得关注的问题是，地方国企的改革任务和央企的改革任务有自己的特点。地方国企改革要和地方债务的化解、投融资平台的清理、财税体制等很多问题结合起来。而整个国企改革要与保增长、转方式、调结构、促开放、保稳定结合起来，这是企业的客观需要，也是党和国家事业发展大局的要求。因此可以这样预测，中央国资改革将会出现产权改革与产业结构改革并行，地方国资改革将会出现产权改革、产业结构改革与地方财税增入结合，而地方国企改革会更快些。

（2015年9月14日）